با کدام اعتبار؟

«با کدام اعتبار؟»عنوان سرمقاله روزنامه شرق به قلم بایزید مردوخی است که در آن می‌خوانید؛بودجه سندی است که ساختار و محتوای آن را تجربه تاریخی ملت‌ها، علم مالیه عمومی و قوانین هر کشور تعیین کرده و ابزاری است برای تنظیم دخل و خرج و حساب‌دهی به ذی‌نفعان (مردم و نمایندگان آنها).

بودجه‌نویسی از ثمرات انقلاب مشروطیت بود و طرح مقدماتی نخستین بودجه مملکتی که تهیه و به مجلس داده شد، در شوال 1325 هـ .ق (108 سال پیش) و یک سال بعد از صدور فرمان مشروطیت به تصویب رسید. این بودجه 12 کرور تومان کسری داشت. فرآیند بودجه‌نویسی طی این دوره طولانی، همواره در جهت ارتقای کیفی سند بودجه جریان داشته به طوری که از سال 1344 بودجه برنامه‌ای تهیه و تصویب شد و بودجه شرکت‌ها و بانک‌های دولتی و سازمان‌های وابسته به دولت هم برای نخستین‌بار در بودجه کل کشور منعکس شد.

در دوره برنامه سوم توسعه نیز (1383-1379) عملیاتی‌کردن بودجه در دستور کار قرار گرفت که متاسفانه رها شد و به نتیجه مطلوب نرسید. در لایحه بودجه سال 1391 کل کشور، این دستاوردهای تاریخی بودجه‌نویسی کامل نشده یا مشاهده نمی‌شوند. مهم‌ترین کمبودهای این لایحه از نظر ساختاری به شرح زیرند:
1- بودجه سند مالی اقدامات و فعالیت‌هایی است که دولت در «برنامه سالانه» خود پیش‌بینی می‌کند و به تصویب مجلس می‌رساند لایحه بودجه سال 1391 فاقد برنامه سالانه‌ای است که باید به جامعه و نمایندگان در مجلس شورای اسلامی ارایه می‌شد. لایحه بودجه فاقد برنامه سالانه را نه می‌توان ارزیابی کرد و نه تصویب کرد. دولت در قانون اساسی و در برنامه پنج ساله وظایفی دارد که هر سال بخشی از آن وظایف باید تحقق پیدا کند. بی‌برنامگی بودجه سال 1391، تنها این پیام را می‌رساند که حتی‌الامکان وضع موجود حفظ شود که با توجه به نرخ بالای بیکاری و تورم، بهره‌برداری پایین از ظرفیت‌های تولیدی و نرخ پایین سرمایه‌گذاری و تشکیل سرمایه در اقتصاد، بعید به نظر می‌رسد.

2- بودجه سال 1391، بودجه‌ای است که قابل مقایسه با هیچ ماخذی نیست. لایحه بودجه هر سال باید دربرگیرنده ارقام بودجه سه سال باشد که به کمک آن هر ناظر و هر کارشناس و به‌ویژه نمایندگان مجلس می‌توانند درک درست و قضاوتی نزدیک به واقع از سال بودجه، به دست آورند. ارقام عملکرد یک‌سال قبل (1389) به اضافه ارقام مصوب بودجه سال 1390 مهم‌ترین اطلاعات را برای داوری در مورد ارقام بودجه سال 1391 در اختیار مجلس قرار می‌دهند که متاسفانه در لایحه بودجه سال 1391 تنها ارقام همان سال ارایه شده و امکان مقایسه وجود ندارد. تنها راهی که برای ارزیابی چنین بودجه‌ای باقی می‌ماند روش تقویم مستقیم است که خارج از توان هر مجلس و هر پارلمانی در دنیاست و مستلزم صرف سال‌ها وقت و صدها کارشناس و حجم عظیمی از اطلاعات و داده‌های مربوطه است. دولت‌ها همواره به کمک سازمان برنامه و بودجه کشور قادر به انجام چنین کاری بودند. بنابراین بهتر است لایحه بودجه را نه به عنوان یک سند مالی و اقتصادی بلکه به عنوان یک سیاهه نگاه کرد.
نکات قابل تامل در لایحه بودجه سال 1391

1- در راستای اعمال حق مالکیت و حاکمیت بر منابع نفت و گاز 5/14درصد از جمع ارزش نفت خام و میعانات گازی صادراتی به اضافه مبالغ واریزی نقدی بابت خوراک پالایشگاه‌های داخلی و میعانات گازی تحویلی به مجتمع‌های پتروشیمی و سایر شرکت‌ها، به عنوان سهم شرکت ملی نفت ایران اختصاص پیدا می‌کند تا تمامی مصارف سرمایه‌ای شرکت‌های تابعه وزارت نفت و تمامی مصارف هزینه‌ای (جاری) آن شرکت‌ها از این محل تامین شود (قسمت 1-1) نظر به اینکه قدر مطلق این سهم که تنها به یک بخش از اقتصاد کشور اختصاص دارد، قابل مقایسه با سهم سایر بخش‌ها نیست و با وجود آنکه بر پایه موافقتنامه‌های مبادله شده بین شرکت‌های تابعه وزارت نفت از یک طرف و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور از طرف دیگر، هزینه خواهد شد، اطلاع مجلس از اقلام هزینه‌ها که فقط عناوین آنها در لایحه آمده است (مصارف سرمایه‌ای، مصارف هزینه‌ای مانند بازپرداخت تسهیلات بیع متقابل، بازپرداخت تسهیلات، تولید، حفظ سطح تولید و برداشت صیانتی، افزایش تولید نفت و گاز طبیعی، سرمایه‌گذاری، هزینه صادرات) ضروری است.

2- به صندوق توسعه ملی اجازه داده است تا پنج‌میلیارد دلار تسهیلات به پیمانکاران خصوصی و سرمایه‌گذاران غیردولتی طرح‌های نفت و گاز، وام و تسهیلات ارایه دهد. (قسمت 1-1بند ژ). این مجوز خلاف چند اصل در قانون صندوق توسعه ملی است: یکم، در صورت صدور خدمات فنی- مهندسی می‌توان تسهیلات ارزی داد و دوم اعطای تسهیلات صندوق توسعه ملی فقط به صورت ارزی است و سرمایه‌گذاران استفاده‌کننده از این تسهیلات اجازه تبدیل ارز به ریال داخلی را ندارند (تبصره 3 ماده 84 قانون برنامه پنجم توسعه).

3- به شرکت‌های تابعه وزارت نفت اجازه داده است از محل منابع صندوق توسعه ملی نسبت به اجرای پالایشگاه آناهیتا و پالایشگاه میعانات گازی ستاره خلیج‌فارس، اقدام کنند (قسمت1-1 بند ژ) این مجوز مغایر با یکی از اصول بنیادی صندوق توسعه ملی است که به موجب آن استفاده از منابع صندوق برای اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و بازپرداخت بدهی‌های دولت به هر شکل ممنوع است (تبصره 1 ماده 84 قانون برنامه پنجم توسعه).

4- درآمدهای صادراتی نفت و میعانات گازی مازاد بر ارقام مندرج در قانون، از مهرماه 1391 به بعد، 5/14درصد آن به سهم شرکت دولتی ذی‌ربط اضافه می‌شود و معادل ریالی باقی‌مانده با تصویب هیات وزیران به 22مورد مذکور در این قسمت (از تقویت بنیه دفاعی تا کمک به اماکن زیارتی و عتبات عالیات) اختصاص می‌یابد (قسمت 1-2) اصل این تصمیم یعنی واریز 5/14درصد مازاد درآمد صادراتی به حساب شرکت دولتی ذی‌ربط در وزارت نفت، در صورت تصویب سهم 5/14درصدی وزارت نفت طبق قسمت (1-1) بلامانع خواهد بود. اما توزیع آن پیش از تصویب هیات وزیران بین 22مورد مصرف، نیاز به تصویب قانون‌گذار هم دارد.

5- بانک‌های عامل موظف شده‌اند، به طرح‌های بالادستی صنعت نفت دارای توجیه فنی، اقتصادی و مالی، تسهیلات ارزی و ریالی به متقاضیان پرداخت کنند (قسمت 1-3). ذکر بانک‌های (عامل) مبهم است و معلوم نشده که کدام بانک عامل است و به‌علاوه اگر منظور متقاضیان بخش خصوصی است باید تصریح شود؛ زیرا طرح‌های بالادستی صنعت نفت انحصارا توسط بخش دولتی اجرا می‌شوند و در این مورد نمی‌توان بانک‌ها را موظف کرد.

6- حداقل دو میلیارد ریال تسهیلات از محل صندوق توسعه ملی برای حمل‌ونقل به‌ویژه حمل‌ونقل عمومی و قطارهای شهری اختصاص می‌یابد (قسمت 6-3). اگر منظور طرح‌های سرمایه‌گذاری بخش خصوصی دارای توجیه فنی-اقتصادی است، باید تصریح شود. زیرا حمل‌ونقل هم جزو اولویت‌های صندوق توسعه ملی برای اعطای تسهیلات سرمایه‌گذاری است در غیر این‌صورت نمی‌تواند تسهیلات ارزی اعطا کند.

7- شرکت‌های آب و فاضلاب و شهرداری برای توسعه مترو، قطارهای شهری و حمل‌ونقل عمومی و تاسیسات آب و فاضلاب شهری و سایر طرح‌ها و پروژه‌ها می‌توانند از تسهیلات صندوق توسعه ملی استفاده کنند (قسمت 6-3) صندوق توسعه ملی مجاز به دادن تسهیلات به این طرح‌ها نیست.

8- بعضی از عبارات لایحه بودجه 1391 مبهم و گاه از نظر انشایی نادرست هستند که در عمل اجرای احکام قانون‌بودجه را دچار مشکل خواهد کرد.

9- به طور عمده در لایحه بودجه 1391، تنها استراتژی توسعه اقتصادی-اجتماعی که می‌‌توان به طور ضمنی استنباط کرد «استراتژی توزیع قبل از رشد» است در حالی که رویکرد منطقی در شرایط فعلی، انتخاب «استراتژی توزیع همراه با رشد» می‌تواند موثر باشد. به دلیل اتخاذ «استراتژی توزیع قبل از رشد»، عمده قسمت‌ها و بندهای لایحه ناظر به تکلیف یا مجوز دریافت تسهیلات از بانک مرکزی، نظام بانکی و صندوق توسعه ملی است. صدور اوراق مشارکت نیز بخش دیگری از نیازهای این استراتژی و از نظر تامین منابع را ارضا می‌کند.

9-1- مجموع تکالیف بانک مرکزی و نظام بانکی در لایحه بودجه، ‌بالغ بر 680هزار میلیارد ریال به شرح زیر است:

- مبلغ 400هزار میلیارد ریال تضمین اوراق مشارکت طرح‌های وزارت نیرو، نفت، راه و شهرسازی، دفاع، ارتباطات، صنعت و معدن و تجارت (قسمت 11-1).

- تسهیلات خرید مسکن به صد هزار نفر از جانبازان 25درصد و بالاتر (حدود 30هزار میلیارد ریال) (قسمت 14-4).

- تسهیلات قرض‌الحسنه برای پرداخت دیه و تعهدات مالی زندانیان مبلغ 500میلیارد ریال (قسمت 15-8).

- مبلغ شش هزارو 200میلیارد ریال برای اشتغال مددجویان سازمان زندان‌ها (قسمت 1-1 بند ز).

- مبلغ 10میلیارد دلار تسهیلات برای طرح‌های توسعه‌ای نفت، گاز، پالایش و پخش پتروشیمی (115هزار میلیارد ریال) (قسمت 1-1 بند ز).

- مبلغ 30هزار میلیارد ریال تسهیلات به شرکت‌های گاز استانی (قسمت 1-4).
- مبلغ پنج‌میلیارد دلار به منظور افزایش سهم تسهیلات ارزی بخش غیردولتی به صورت سپرده‌گذاری در بانک‌های عامل یا بانک‌های خارجی توسط بانک مرکزی (57هزار میلیارد ریال) (قسمت 8-1 بند الف).
- مبلغ 40هزار میلیارد ریال تسهیلات برای خرید گندم تولید داخلی (قسمت 9-3).

9-2- مجموع تکالیف صندوق توسعه ملی در لایحه بودجه هفت تا 10میلیارد دلار به شرح زیر است:

- مبلغ پنج‌میلیارد دلار تسهیلات به پیمانکاران خصوصی و سرمایه‌‌گذاران غیردولتی طرح‌های نفت و گاز (قسمت 1-1 بند ژ).

- مبلغ نامعلومی برای اجرای پالایشگاه آناهیتا و پالایشگاه میعانات گاز ستاره خلیج‌فارس به صورت تسهیلات به شرکت‌های تابعه وزارت نفت (قسمت 1-1 بند ژ).

- حداقل مبلغ دومیلیارد دلار تسهیلات برای توسعه مترو، قطارهای شهری و حمل و نقل عمومی و تاسیسات آب و فاضلاب شهری و سایر طرح‌ها (قسمت 6-3).

10- احکام غیربودجه‌ای در لایحه به شرح زیر:
- قسمت 8-9 لایحه، درصورت ضرورت نیاز به قانون جداگانه دارد.
- قسمت 8-7 لایحه، بخشودگی مالیاتی و افزایش سرمایه دولت در ایدرو به میزان بدهی مالیاتی ایدرو (سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران)
- قسمت 12-7 لایحه،
- قسمت 13-6 لایحه،
11- اولویت‌های امور در لایحه بودجه سال 1391 به شرح زیر است:
- امور اجتماعی و فرهنگی با 47درصد کل اعتبارات هزینه‌ای و سرمایه‌ای (اولویت یکم)
- امور دفاعی و امنیتی با 6/16‌درصد کل اعتبارات هزینه‌ای و سرمایه‌ای (اولویت دوم)
- امور اقتصادی با 9/14درصد کل اعتبارات هزینه‌ای و سرمایه‌ای (اولویت سوم)
- امور عمومی با 8/5درصد کل اعتبارات هزینه‌ای و سرمایه‌ای (اولویت چهارم)
باقی‌مانده اعتبارات هزینه‌ای و سرمایه‌ای که معادل 5/15‌درصد کل است اختصاص به ردیف‌های متفرقه دارد.

12- اولویت‌های بخشی و اختصاص اعتبارات سرمایه‌ای در امور اقتصادی در لایحه بودجه سال 1391 به شرح زیر است:

- حمل‌ونقل با 5/30‌درصد (اولویت یکم)
- منابع آب با 7/23‌درصد (اولویت دوم)
- مسکن و عمران شهری و روستایی با 6/21‌درصد (اولویت سوم)
- کشاورزی و منابع طبیعی با 8درصد (اولویت چهارم)
- انرژی با 7/7درصد (اولویت پنجم)
- صنعت و معدن با 8/4درصد (اولویت ششم)
- ارتباطات و فناوری اطلاعات با 7/1درصد (اولویت هفتم)
- بازرگانی و تعاون 2/1‌درصد (اولویت هشتم)
- محیط‌زیست با 7/0‌درصد (اولویت نهم)

13- اعتبارات یارانه‌ها در لایحه بودجه سال 1391 در 21مورد جمعا معادل 138‌هزار‌میلیارد ریال است و به مواردی تعلق می‌گیرد که در جدول به آن اشاره شده است. به این ترتیب ملاحظه می‌شود که در لایحه بودجه سال 1391، برای پرداخت نقدی جبرانی حذف یارانه‌های فرآورده‌های نفتی، برق و آب و... اعتباری پیش‌بینی نشده است.
*در نگارش این مختصره، ماخذ لایحه بودجه 1391 است و تغییرات بعدی آن در دسترس نبوده است.